要發展低空經濟，就要讓通航先飛起來。

2021年2月份，中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》。綱要提出“發展交通運輸平臺經濟、樞紐經濟、通道經濟、低空經濟”。這是“低空經濟”概念首次寫入國家規劃，具有標志性意義。低空經濟是以低空空域為依托，以通行產業為主導，涉及低空飛行、航空旅游、支線客運、通航服務、科研教育、跳傘、空中體育運動等眾多行業的經濟概念。

所謂通航指的是民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，如農業、漁業、工業、建筑業作業以及醫療衛生、搶險救災、文化旅游等，以飛機制造為核心，涵蓋通航運營、綜合保障等，直接涉及新材料、電子、機械、能源等制造業以及培訓、售后、租賃、運營、商務、保險、信息等服務業。

近年來，我國通用航空發展局面令人鼓舞，但是從對標制定的通用航空的發展任務，對標歐美通航發展國家，對標民航強國的基本要求來看，我國通用航空發展面臨的形勢依然嚴峻，制約通用航空發展的關鍵問題亟待解決。

通航發展歷史新機遇

“十二五”通航產業取得重要進展。自2010年國務院、中央軍委出臺《低空空域管理改革指導意見》以來，行業環境不斷優化，通航產業得到快速發展，地方政府成為推動區域通航發展的主導力量。從投資總量來看，通航產業聚集投資估算超過1700億元，通用飛機交付總價值約600億元，各類通航產業園區、基地增長到140余個，遍及內陸28個省區市。

“十三五”通航產業快速發展。民航局通用航空工作領導小組以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》，樹立“分類管理”理念，深化“放管服”改革，多措并舉、協同共治，開創了通航工作的全新局面。2019年11月全國通用機場數量首次超過運輸機場。截至2020年底，全國在冊管理的通用機場數量達到339個，比2016年的66個增加273個，增長率為413%；全國獲得通用航空經營許可證的通用航空企業523家；通用航空在冊航空器總數達到2892架。

“十四五”通航發展歷史新機遇。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中強調加快建設交通強國，建設現代化綜合交通運輸體系，推進各種運輸方式一體化融合發展，提高網絡效應和運營效率。要穩步建設支線機場、通用機場和貨運機場，積極發展通用航空。在2021年初民航局召開的通用航空工作領導小組第六次全體會議上，中國民用航空局局長馮正霖強調，要提高站位，審時度勢，抓住“十四五”通航發展歷史新機遇。對于工作重點提出要求：一要科學務實編制發展規劃；二要全面構建通航高質量發展指標體系；三要持續提升通航監管效能；四要持續深化通航領域供給側結構性改革，發揮通航運輸網絡功能，厘清法律屬性和業務邊界，推進法律規章制修訂；五要加強組織領導，狠抓督辦落實。

國際通航發展經驗表明，當人均GDP達到4000美元時，通用航空產業將進入快速發展通道；達到8000美元時，私人飛機將進入爆發式增長期。中國人均GDP在2017年已達到8836美元，2020年則超過10000美元，我國已經具備通航產業發展的市場條件和消費支撐條件。但是，盡管我國通航發展“熱度上升”，但仍然“飛得不高”；雖然“大勢向好”，但依舊“路徑曲折”。

“落地難”5個障礙

一是低空空域管制嚴格，通航難起飛。可供實施通航飛行活動的空域少，我國民航使用空域尚不到30%，且大部分為管制空域，對通航開放的低空空域更是鳳毛麟角；特別是適合私用和娛樂飛行的空域數量更是十分有限，且范圍小、分布散、可用性差。盡管早在2014年，國家空管委就宣布部署全面推開低空空域管理改革，但改革的緩慢，加上通用航空飛行計劃審批程序的繁瑣及滯后，直接導致了通用航空產業普遍存在“起飛難”的問題。

中國民用航空局原副局長李健曾表示，幾乎所有通航飛行活動都必須預先提出飛行計劃申請，審批環節、程序相對繁瑣復雜，審批至少需要經過軍民航2—3個審批層級，通常涉及5—6個部門環節，效率不高。

二是通航機場建設緩慢，通航難落地。通航機場的審批繁瑣，涉及空域資源分配、城市規劃、土地指標、環保等問題，投資回報率較低，導致地方政府、民間資本對通航機場投資建設不積極。雖然規劃至2020年建設612個通用機場，實際建成僅341個，相比美國2萬個通航機場，我國通航機場建設緩慢。有些地方政府和企業發展通航的熱情很高，但缺少相關專業領域的專家，找不準發力點，有的盲目實施高投入，追求“高大上”，不以實際需求為出發點。在通用機場的使用上，各地執行標準不統一。這些都導致了通航“難落地”。

三是通航業務類型不多元。目前我國的通用航空大部分在進行噴灑農藥、森林滅火以及旅游觀光等一些簡單的工作；有些通航機場之間雖然開設了小型飛機定期航班，但是由于客源不足，難以為繼；而私人飛行市場需求大，卻未能激發出來。

四是制造技術相對落后。目前全球通用飛機制造商主要集中在歐美，我國的國產通航飛機市場占有率低，產品相對低端，附加值低。無論是整機還是航空發動機、航電系統，乃至材料、標準都相對落后，種類和用途無法滿足客戶需求。國產通航飛機多是輕型運動類，而符合CCAR-23（正常類、實用類、特技類和通勤類飛機試航標準）要求的大部分產品是引進國外品牌進行國內生產或組裝。

五是通航飛行保障體系不健全，“出門難”。很多通航飛機只是在本場飛行，而轉場飛行或作為交通工具出行還是有很大難度的。我國通航缺乏必要的低空飛行保障條件，在“十四五”開局之年，民航局剛剛成立了通用航空飛行服務中心，在此之前民航局沒有專門負責通用航空飛行的部門。盡管如此，我國目前還沒有一個專門為通用航空飛機提供航行保障的FSS（飛行服務站，Flight service station），仍采用運輸航空的航行服務保障模式。

通航發展5條建議

一是加強頂層設計。建立跨部門協調機制，統籌相關產業及產業鏈綜合高效有序發展，提供科學技術依據，加強產業宏觀引導和管理。加強低空通航事業發展法制法規建設，加快制定通航發展系列法規及規章制度。由相關部門負責目視飛行圖的繪制與目視飛行規則制定。

二是完善空域管理機制。依據民用航空發展經驗，借鑒通航發達國家的先進管理技術，低空空域申請、航線審批等由單一部門來負責，減少通航審批環節。

三是加快通航基礎建設。建議由財政安排專項資金，并引導國企及優質上市公司進行項目投資，完成全國通航管控服務體系建設，加快通航保障系統建設，加快通航機場的建設。既要鼓勵有條件的政府、企業建設高標準的通航機場，如江蘇新沂棋盤機場這樣的投資近10億元的機場 航空產業園模式，同時也要發展“多快好省”（多建、快速、好用、省錢）的理念，建立小型通航起降點、飛行營地，如山東日照的濤雒起降點，由幾百米公路改造而來的跑道，用可移動材料搭建的塔臺，可以迅速開展通航飛行訓練。

四是優化通航營商環境。政府著力推進好政策的落地，出臺支持性措施，鼓勵引導行業的發展，激發市場需求。簡化飛行計劃審批程序、放寬部分運營種類的審定條件、支持航空器制造發展，調動地方政府通用航空企業各類資本的積極性。

五是加快通航飛行保障體系建設。中國工程院院士吳光輝表示，低空空域開放的目的是讓通用飛機飛起來，而發展通用航空不僅要讓通用飛機飛得起來，而且還能落得下去，這就需要建立一套完整的通用航空運輸服務體系。研究相關政策、提高運輸機場、保障通用航空飛行的積極性，提升通用航空器的維修能力，完善通航航油供應體系。在空中保障方面，有航線、空管服務、通信、導航、監視、氣象、航圖、系統等，完善通用航空各項法規及規范、系統保障機構和團隊等。特別是通用航空信息服務站系統，它是飛行環境保障整體的中樞神經系統，協同并帶動整個保障體系運轉，確保該系統成為有機的統一整體。在地面服務方面，要形成一個FBO（為飛機提供多種服務的基地或服務商）保障網，提供停場、檢修、加油、清潔、休息等綜合服務。

低空領域目前還是沒有完全開放的領域。我國經濟總量已穩居世界第二，在新時代、新發展格局下，低空經濟是否成為推動中國經濟增長的又一重要引擎？國外經驗表明：通航產業投入產出比為1∶10，技術轉移比為1∶16，就業帶動比為1∶12。根據普華永道會計師事務所（PwC）發布的《2018年通用航空對美國經濟的貢獻》年度研究報告，2018年，美國通用航空（包括直接、間接、引致、激活影響）共提供全職和兼職工作崗位120萬個，勞動收入770億美元（包括工資薪水、福利以及業主收入）。通用航空經濟產出2470億美元，為美國GDP貢獻1280億美元，人均GDP貢獻393美元。通用航空每一個直接工作崗位支持了美國其他經濟領域的3.3個就業崗位。目前世界通用航空發達的國家，如美國、加拿大、巴西等，通航已經成為國民經濟重要的組成部分。

我國經濟已進入高質量發展階段，具有多方面優勢和條件，發展前景向好，但也面臨結構性、體制性、周期性問題相互交織所帶來的困難和挑戰。當前和今后一個時期，我國發展仍然處于戰略機遇期，機遇和挑戰都有新的發展變化。面對全球市場萎縮的外部環境，我們必須充分發揮國內超大規模市場優勢，通過繁榮國內經濟、暢通國內大循環為我國經濟發展增添動力。通航是戰略性新興產業，對拉動經濟增長、提升經濟發展水平、更好地滿足人民的美好生活有著極為重要的作用。從另一個層面看，通航既具有公共基礎設施、公共服務屬性，也具有軍事用途潛力，發展通航產業能為民航和軍航儲備大量的技術和人才。通航有助于建立全航空的產業鏈、供應鏈，為我國大飛機的發展打下好的基礎。

文/《經濟》雜志、經濟網 劉一煊（原標題：發展低空經濟，讓通航先飛起來

通用航空及其產業鏈發展調研）

編輯/譚冉