喬善勛/文

黨的二十屆三中全會《決定》明確提出發展通用航空和低空經濟，體現了黨中央對我國經濟發展新動能的深刻認識和戰略布局。低空經濟是指以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的各類低空飛行活動為主導,以制造、飛行、保障和綜合服務四大產業為主的經濟形態，具有廣闊的發展前景。

中國低空經濟發展研究報告顯示，2023年我國低空經濟規模達5059.5億元,增速為33.8%。樂觀預計,到2026年其規模有望突破萬億。現階段的低空經濟研究主要集中于宏觀政策與產業發展層面,本文從微觀視角出發，以低空經濟的主體產業通用航空的應用和安全風險為切入點，進行細分領域分析和跨學科交叉研究,借鑒其他國家好的經驗和做法，為我國低空經濟發展提供智力支持。

一、我國通用航空的發展現狀

通用航空是低空經濟的重要載體。2016年,我國將通用航空列為國家戰略性新興產業出臺了一系列政策措施,通用航空產業呈現出蓬勃發展的態勢。數據顯示,截至2023年底，與2015年相比,我國注冊通航企業、運營航空器以及年均飛行小時等核心指標均實現了1.7倍以上的增長。除了傳統的通航作業，無人機作為一種新興業態,在物流、農業、影視等多個領域展現出廣闊的應用前景。通用機場數量的顯著增加為通航產業的發展提供了堅實的硬件基礎。

(一)通航產業“重制造,輕應用”

我國通用航空相比先進國家而言發展起步較晚,但近10年呈不斷增長態勢。2023年民航行業發展統計公報顯示,我國有690家通用航空企業,注冊航空器總數為3303架(其中1398架為教練機),449座通航機場,通用航空飛行小時從2013年的59.1萬小時增長至2023年的137.1萬小時,年平均增長率約為 8.45%;截至2023 年底,全行業擁有19825家無人機通用航空企業,無人機擁有者注冊用戶92.9萬個,無人機駕駛員執照19.44萬本,同比增長27.2%;注冊無人機一共126.7萬架,同比增長32.2%;無人機累計飛行2311萬小時,同比增長11.8%。

2023年10月，中國民航局頒發出首張無人駕駛電動垂直起降航空器(eVTOL)的型號合格證(TC),意味著無人機進入載人時代。與此同時,通航市場“重制造,輕應用”問題明顯,航空器制造業務收入占比達到90%，而飛行服務和保障業務收入占比僅10%。在低空活動中,飛行培訓、生產作業、非經營性作業、載客類占全部飛行小時的98.52%,私人飛行、空中游覽等消費類服務的飛行僅占1.48%,遠遠低于全球通用航空飛行中低空旅游占50%左右的國際平均水平。

(二)無人駕駛航空器帶來安全新挑戰

當前,通用航空拓展了更多的應用場景,例如無人機駕駛航空器(UAV)的應用、活動空域納入低空、從偏遠郊外轉移至人口密集的城市，這些積極變化帶來了新的安全挑戰。UAV 高度依賴自動駕駛技術，但該技術目前仍不成熟，故障率較高,在緊急情況下需要操作員及時接管飛行器。美國國防部的分析報告顯示,無人機系統的失效概率遠高于傳統飛行器,例如在軍用無人機領域,無人機系統的失效概率是F-16戰斗機的50倍,是通航飛行器的100倍,是商業航班的1萬倍。多起無人機闖入凈空保護區導致航班延誤事件,也凸顯了無人機快速增長所帶來的安全隱患。因為無人機闖入機場凈空保護區,輕則干擾飛行員視線和雷達系統,增加飛行風險，重則導致機場關閉,影響航班正常運行,造成重大經濟損失。如果無人機與民航客機發生碰撞極可能造成機毀人亡的嚴重后果

無人機與有人駕駛航空器的融合飛行已成為當前航空安全面臨的一大挑戰。我國民航局雖已為eVTOL航空器EH216-S 頒發型號合格證,但對該型飛行器的運行環境做出了諸多限制,例如禁止在惡劣天氣條件下(雨、雪、雷暴、結冰、沙塵暴、大霧等)飛行,僅限于晝間且在隔離空域內飛行,并要求在人口稀少地區、機組視線范圍內運行，且禁止水上操作。這些限制凸顯了監管部門對飛行安全的高度重視。

但是,提升其安全性還需要多方共同努力,需要相關企業持續加強自動駕駛技術的研發,為飛行安全提供更多支撐;需要加強對操作人員的培訓,使其具備應對突發事件的能力;需要建立完善的維護保養體系,定期對飛行器進行檢查維修,并積極參與空中交通管理系統的建設;需要加強公眾宣傳教育,提高公眾對無人機技術的認知和接受度，為其商業化運營奠定基礎。

二、通用航空發展的國外經驗

通用航空業對經濟的影響主要體現在就業勞動收入、產出和增加值等方面,它不僅直接帶動了飛機及零部件制造、飛行運營、維護等領域的就業,而且還間接促進了服務業、批發零售業、金融保險業等相關產業的發展。

此外,通用航空還為居民提供了便捷的出行方式，并對旅游業產生了積極影響。美國是全球通用航空經濟最發達的國家,擁有約19507個機場,其中私人機場14332個,5175個公共機場可為通用航空提供服務。

2018年美國制造的通用航空飛機出貨量約3000架,銷售額為 122億美元(約合人民幣881億元)。通航制造業為美國創造了10.55萬個工作崗位,其中整機制造有3.19萬人,零部件制造業有 7.36萬人,勞動收入110億美元(約合人民幣796億元),人均10.43萬美元(約合人民幣75.56萬元)。此外還有16.8萬人從事與通航飛行運行和維護直接相關的工作，包括飛行培訓、不定期航空運輸、航空游覽等,勞動收入145億美元(約合人民幣1047億元)，人均8.62萬美元(約合人民幣62.4萬元)。美國交通部數據顯示,2018年美國擁有211749架通用飛機,占全球通用飛機總量的60%以上,通航飛行時間超過2550萬小時，其中私人飛行和空中的士就占1200萬小時。

通用航空為美國服務業提供了42.1萬個工作崗位,為GDP貢獻250億美元(約合人民幣1806億元)。其中,為批發和零售提供了8.8萬個工作崗位,為GDP貢獻80億美元(約合人民幣578億元);為金融和保險提供了8.8萬個工作崗位,為GDP貢獻170億美元(約合人民幣1228 億元)。每年約有1.2億旅客乘坐通用航空飛行器出行,他們在目的地城市購買商品和服務,可能產生酒店房間、餐飲和紀念品費用,這些旅行支出為通航服務的社區提供了額外的經濟效益。NEXA Advisors的一項研究顯示,一架公務機就能帶來約250萬美元(約合人民幣1800萬元)的增量經濟效益,使用公務機的標準普爾500 強公司的收入增長比不使用公務機的公司高出23%。與此同時,美國擁有全球最大的直升機緊急醫療服務市場,醫療救援直升機每年運送40萬名患者。

相比之下,我國通航產業無論是基礎設施還是發展水平都有很大提升空間。在基礎設施方面,機場不僅數量上和通航先進國家差距較大，空間分布也不合理。西部和北部省份地廣人稀人均通航機場數量遠超全國平均水平,適合開展通航作業。經濟發達的東部、南部省份低空消費潛力巨大,但人均通航機場卻相對偏少,導致低空基礎設施和低空消費的錯配。從產業發展水平來看,我國通用航空產業起步較晚,核心技術相對薄弱。通用航空發動機、整機等關鍵技術尚未完全突破,通航制造業主要集中在無人機領。

同時,我國通用航空人才隊伍建設滯后,高素質的管理人才、技術人才和飛行員等專業人才較為匱乏。市場需求不足也是制約我國通航產業發展的重要因素。由于缺乏相關的知識和飛行體驗,公眾對通用航空的安全性、舒適性等方面存在一定疑慮,消費意愿普遍不強。

三、發展通用航空需要注意的安全問題

低空飛行活動因其靈活性和便捷性,在現代社會中發揮著越來越重要的作用。然而,低空飛行也伴隨著一定的安全風險。一旦發生航空事故,不僅會造成人員傷亡和財產損失,還會嚴重打擊公眾的航空出行信心,進而影響整個行業的發展。例如，1977年美國紐約航空 971/972號航班事故，直接終結了美國紐約摩天大樓屋頂直升機擺渡時代。

(一)通用航空和商業運輸航空的安全性差異

美國聯邦航空管理局(FAA)曾指出，通用航空安全是當今世界范圍內尚未解決的重大挑戰之一。受飛行員培訓和經驗、飛行環境、飛行員失誤和決策等因素的影響,通用航空的事故率遠高于運輸航空。2019年，國際定期航班的致命事故率為0.018次/10萬飛行小時,而美國通用航空的致命事故率高達0.9次/10萬飛行小時,是前者的50倍!

在1995年至2021年,美國通航事故導致的死亡人數為13653人。數據顯示,私人飛行事故是導致死亡的主要原因，占總死亡人數的68.6%(9369人),遠高于商用通航事故的7.1%(966人)。研究表明,通用航空事故的發生率遠高于摩托車等高風險活動。若以每10萬架飛機或每10萬輛摩托車為單位進行統計,通用航空死亡率是摩托車死亡率的10倍以上。通過半個多世紀的努力,美國大幅降低了通用航空事故率。從20世紀60年代的每10萬小時 36.5次銳減至 2021年的4.4次,降幅高達 87.95%;致命事故率也從 3.3次大幅下降至 0.8次,降幅約為75.76%。

商業運輸航空的事故相對較少。究其原因是商業運輸航空受到民航監管機構的嚴格監管,有著嚴格的安全、維護和運營標準;二是航空公司大力投資有助于降低事故風險的技術和設備,例如先進的氣象雷達系統和冗余飛行控制系統;三是運輸航空的飛行員經過嚴格的培訓,必須滿足嚴格的經驗要求才能載客;四是運輸航空的航班通常在管制空域內運行,空中交通管制提供飛機之間的引導和間隔。國際航空運輸協會(IATA)的安全報告顯示,2023年是航空旅行最安全的一年,每126萬次航班才發生一次事故這意味著如果一個人每天乘坐飛機,平均需要103239年才會遭遇一次致命事故。

(二)導致通用航空事故率高的原因

通航事故原因復雜多樣,但主要集中在飛行員失誤、動力裝置故障、飛行中失控和地面失控等方面。其中,飛行中失控(LoC)是導致通航致命事故的最主要原因,有60%的事故原因是飛行員意外飛入儀表氣象條件(IMC)。著陸階段是通航飛行中最危險的階段,雖然致命事故率相對較低,但因著陸事故導致的飛機損壞和保險費用上漲卻不容忽視。相比之下,起飛階段的事故率雖然僅為降落階段的 1/3,致命率卻高出20倍以上。失速和尾旋是導致起飛階段致命事故的主要原因,且起飛和爬升階段的失速事件顯著高于下降和進近階段。值得注意的是,超過一半與天氣相關事故的飛行員持有商業或ATPL證書,表明天氣條件對飛行事故的影響與飛行員的個人經驗沒有太大關系。在著陸事故中，失控偏出跑道、失速和硬著陸等是常見原因。跑道污染雖然也會導致事故,但其比例相對較小。

人為因素是導致通用航空發生事故的主要原因。數據顯示，高達69.1%的通用航空事故是由飛行員的失誤所引發,這表明飛行員的知識水平、培訓情況、判斷能力以及決策能力與事故發生之間存在著密切的關聯。飛行員失誤率居高不下，凸顯了加強飛行員全生命周期培訓、完善安全管理體系、提升飛行員安全意識等方面的迫切性。因此航空業需要通過不斷加大培訓力度、改進飛機設計和技術以及推廣安全文化來解決這一難題，以減少因飛行員失誤導致的事故數量。

四、通用航空發展的安全運營實踐路徑

隨著通用航空的蓬勃發展和先進空中交通(AAM)的引入，航空系統的復雜性與動態性顯著增加，航空安全面臨前所未有的挑戰。國際民航組織(ICAO)的安全管理手冊(SMM)將航空安全的發展描述為技術時代、人的因素時代、組織機構時代和總系統時代四個階段。這四個階段反映了航空安全理念的不斷演變，也為我們應對新挑戰提供了重要指引。為應對這一挑戰本文提出“總系統時代的'人-機-環境’勝任力安全管理模型”(見圖 1),旨在打破傳統航空安全管理的局限，從總系統層面綜合考慮人、機、環境等多重因素,構建更加全面、高效的航空安全保障體系。

圖、總系統時代的“人-機-環境”勝任力安全模型

總系統時代的“人-機-環境”勝任力安全模型強調在航空系統全生命周期中,通過建立健全的法律法規體系、完善監管機制、持續開展培訓和技術革新、建立獨立的事故調查機制、強化安全文化和全面的科普宣傳，形成閉環的安全管理體系,以實現航空系統的整體安全績效。它不僅適用于傳統航空，更適用于通用航空的安全運營,為提升航空安全提供了新的視角和方法。

(一)從技術到總系統時代:關鍵在于提升人的安全意識和能力

航空安全事關生命財產，必須以專業態度對待。1995-2021年美國通航私人飛行和商業飛行致命事故顯示，以每 10萬飛行小時死亡率衡量,私人飛行事故的致死率(2.98)是商業通航飛行(0.32)的9.3倍。在總系統時代航空安全管理中,人扮演著至關重要的角色。人不僅是航空系統的核心要素,也是影響航空安全的最關鍵變量。

人的行為和決策受到多重因素的影響。一方面,個體能力、態度等主觀因素起著決定性作用;另一方面,機器性能、環境條件、系統規則和組織文化等客觀因素也會對人的行為產生顯著影響。因此,在航空安全管理中,加強對人的管理和培訓,提升人的安全意識和能力，是提高航空安全水平的重中之重。

在通用航空蓬勃發展的初期階段,加強航空專業人才的安全教育顯得尤為迫切。筆者建議將航空安全課程作為航空專業教育的“開學第一課”,并貫穿于全生命周期的教育體系中。通過理論教學與實踐訓練相結合的方式,培養學生系統全面的航空安全意識和突發事件應急處理能力,為其未來的航空職業生涯奠定堅實的基礎。

(二)構建國家航空安全管理體系

隨著低空經濟的迅猛發展,傳統的航空安全管理模式已經難以滿足時代發展的需求。總系統時代航空安全管理需要更加注重預防性，主動應對安全風險,加強國家在一級安全管理層面發揮的作用。這就要求航空業建立和實施一個有效的安全管理體系,從安全政策、安全風險管理安全保障、安全宣傳等四個方面著手,以實現航空系統的持續安全改進。同時還需要加強航空安全的教育和科普,提升航空業和社會的安全意識和信心,增進航空業和社會的參與和支持。這就要求航空業利用各種媒介和渠道,向航空業和社會傳播普及航空安全的知識和信息,強調整體安全的績效概念。

(三)持續完善相關法律，強化低空安全監管2021 年《中華人民共和國民用航空法》第六次修正，2023年發布的《國家空域基礎分類方法》和 2024 年生效的《民用無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》,這些為我國低空經濟的發展提供了重要的法律基礎。然而，隨著無人機技術的高速發展和低空經濟的迅猛擴張,現行法律法規在協調多部門監管、明確新興業態法律地位和監管要求等方面仍存在不足。一方面,部分法律法規過于嚴苛,制約了低空經濟的創新活力。另一方面存在法律空白,無法有效應對新興業態所帶來的挑戰。為提升我國通用航空安全水平，亟須建立健全的國家級低空空域安全監管體系,完善相關法律法規和技術標準。強化低空飛行安全執法，嚴厲打擊違規飛行行為。

(四)加快空域管理體制改革，構建全域低空飛行安全保障體系

當前,低空經濟正處于蓬勃發展初期，產業頂層設計尚不完善。亟須加快空域管理體制改革,以提升空域資源利用效率。具體而言,應建立健全低空空域開放共享機制,明確不同高度空域的用途劃分與管理方式。繪制全國低空目視航圖,標注障礙物、禁飛區、管制區,為目視飛行提供基礎參考。科學劃定低空飛行安全區域和禁飛區域,制定飛行區域負面清單,明確飛行邊界。同時,積極推進低空空域的垂直分割與共享,統籌協調各類飛行活動。此外,還應簡化低空飛行審批流程,提高審批效率,為低空經濟發展營造良好的政策環境。總之,建立低空飛行器運行管理體系，制定科學規范的飛行標準和程序,加強飛行活動監管,確保飛行安全。

加強低空飛行保障體系建設,包括建立全國的低空氣象預報系統、低空飛行器的低空風切變預警系統和空中防撞系統，擴充低空飛行場地優化其布局,建設完善的低空導航通信系統，以提升飛行安全性,完善維修保養基地以保障飛行器運行可靠性。同時,推進低空信息化建設，打造統一的低空飛行數據庫。

(五)培育低空運營服務體系，增強人才培養和政策宣傳

培育多元化的低空飛行器運營服務企業,提供涵蓋飛行器租賃、維修、保養、培訓等全生命周期服務的產業鏈。積極探索低空飛行器與交通旅游、農業、應急救援等領域的融合應用,挖掘低空經濟的潛在價值,拓展產業發展空間。

強化人才隊伍建設,加大對低空飛行相關專業人才的培養力度，并引進高層次人才。同時通過大力宣傳,提升社會各界對低空經濟發展重要性的認識。加強政策解讀,引導企業和社會資本積極參與低空經濟的投資與發展。營造良好的市場環境,推動低空經濟健康有序發展。

五、結語

低空經濟作為新質生產力的典型代表，以其廣闊的發展空間和巨大的增長潛力，成為國家培育發展新動能的重要戰略方向。近年來，隨著政策的積極引導，培育低空消費新業態已成為推動低空經濟高質量發展的重要抓手。然而，我國低空消費市場仍處于起步階段，面臨著空域管制、市場培育不足、產業結構不完善等諸多挑戰。為此，需綜合施策，從政策、技術、市場、文化等多個維度入手，構建全要素支撐體系，科學有序推動低空消費新業態的發展。

展望未來，我國低空消費市場前景廣闊。在確保飛行安全的前提下，大力發展低空經濟，不僅有助于推動經濟社會轉型升級，而且能夠為人民群眾提供更加多元、便捷的出行服務，提升生活品質。還將為我國經濟社會發展開辟新的空間。

原文刊載于《山東航空學院學報》第41卷