張聚恩/文

我國的通航發展起步于1952年，初始用于農業和衛生事業，如噴灑殺蟲劑滅蚊、滅蝗，后有穩步發展。從1965年遇十年停滯，自1975年開始恢復；先是采礦業使用飛機輔助操作，后通航作業漸覆蓋多省份多行業，計有10類百多個項目。本世紀以來，通航范圍逐步擴展，在無人機成為“新寵”后，飛行作業量增長明顯，但總體發展仍較緩慢。

2008年5月的汶川地震及抗震救災，對于我國通航發展是一個重要的歷史拐點，一方面航空裝備在抗震救災中發揮了重要作用，另一方面暴露了我國航空應急救援能力嚴重不足的困窘。中國航空學會在當年的珠海航展上舉辦了《生命之翼——抗震救災與航空裝備》專題展，并于2009年3月組織建言活動，向中央呈送27位院士聯合簽署的《關于建立國家應急救援體系的建議》，得到時任中央領導的充分肯定。

2010年，國務院組織25個有關機構，調研編制了《國家航空應急救援體系規劃研究報告》，確立了“政府主導、統籌規劃、軍民共建、全民參與”方針，提出到2015年，基本建成綜合力量與森林航空防火、海上救助、警用航空、應急測繪和醫療救護五支專業力量相結合的，通航企事業單位高度參與的航空應急救援體系。

2010年11月，國務院、中央軍委聯合頒布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，對我國低空空域管理改革工作做出部署，提出逐步開放1000米以下的空域。由此，不僅開辟了我國航空應急救援能力建設的新局面，也使我國通航事業揭開了新篇章。

2016年11月，在我國通航發展史上具有里程碑意義的國務院38號文《關于促進通航業發展的指導意見》頒布，提出到2020年，全國擁有5000具通用航空器、500個頒證通航機場、200萬每年飛行小時和每年1萬億元通航產值的發展指標。此后，尤其是在2018年，密集發布了多項推動通航發展的文件和相關政策。主要有：

?1月，交通運輸部頒布《國內投資民用航空業規定》，明確通航投資領域對社會全面放開。

?3月，國務院辦公廳印發《關于促進全域旅游發展的指導意見》提出，在區域旅游規劃和發展中融入航空運動、低空旅游。

?3月，民航局適航司發布《關于改進通用航空適航審定政策的通知(第二批)》，明確增設實驗類適航證，并在12月頒發了編號為XAC00001的我國第一張實驗類飛機認證。

?6月，國家發改委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，放寬外商投資通航研發制造和維修的股比限制。

?8月，民航局與國家發改委聯合印發《民航領域鼓勵民間投資項目清單》，列出眾多通航投資項目。

?9月，中共中央、國務院印發《關于完善促進消費體制機制，進一步激發居民消費潛力的若干意見》，支持通航消費大眾化的發展。

?11月，工信部公示《無人機制造企業規范條件(征求意見稿)》。

?12月，工信部發布《產業發展與轉移指導目錄（2018年本）》，較以往突出通航產業在各地發展的指導性安排。

?12月，民航局召開通航法規體系重構研討布置會，對現有通航規章體系進行重構和修編。

?12月，中國航空運動協會發布《關于修改航空運動有關規章、規范性文件和制度性文件的公告》，對航空體育運動、動力傘、滑翔傘、熱氣球、跳傘等六部管理辦法進行修訂。

作為通用航空的行業主管，交通運輸部和民航局盡力作為，做了大量卓有成效的工作。局方秉承“放管結合，以放為主”的思路，于2018年7月出臺了《關于通用航空分類管理的指導意見》。按照《指導意見》要求，民航局相關部門就市場準入、安全適航、運行管理、監管機制、通用機場、服務保障、飛行駕照管理和人員配備等，出臺或修訂一系列政策法規。

在分類管理方面——

（1）提出有別于公共運輸航空，不將公共航空運輸的管理規章生搬硬套到通航上。在2018年12月交通運輸部頒布的一批通用航空相關規章的修改決定中，也明顯體現了這一政策。

（2）在通航范疇內，根據不同類型的飛行活動和對公共安全的不同影響程度，對經營性與自用性、載客類與非載客類飛行活動進行區分。

在分級管理方面——

（1）將不同類別的管理事項歸至不同層級或者行業組織去管理。

（2）減輕通航運營企業所承受的制度性成本負擔，并提高民航管理部門的管理效率，有利于將監管資源向重點業務傾斜，確保監管精準高效。

同時，通航改革“一南一北”試點也取得成效。2018年11月，“四川省低空空域協同管理運行中心”掛牌成立并運行。12月24日，完成了低空空域協同管理“新政”下的首飛。以地方政府為運行管理主體，開展“軍地民協同管理 低空目視自主飛行”，探索軍民融合、促進低空開放的創新之路，實現由點、線到面的低空飛行常態化取得實際進展。東北地區基于“放管服”的通航管理改革試點也在2018年8月，通過了階段性成果驗收。

上層和行業主管如此關注，也做了這么多的工作，但實際效果仍然不盡如人意。相對于公共航空運輸在機隊擴編、機場建設、法規更新、管理提升、服務改善、與國際接軌、確保飛行安全等方面的全面進步，通航發展狀況不樂觀。離開國務院38號文提出的2020年發展目標，只有一年多一點的時間了，但完成情況與設定目標差距甚大。到2018年底，全國通用航空器具數、頒證機場數、飛行小時數均未達到2020年計劃目標的一半（據2019年11月民航局例行新聞發布會的最新數據，截至2019年10月底，通用航空器2637具，頒證機場數240個）。十數年來，通航作業小時雖有增長，但增長乏力，2016年甚至出現負增長。

通航業向何處去？怎樣才能真正迎來通航發展的春天？這一問題再次引起業內外人士的熱議。在此關鍵時刻，今年9月，兩份重要的綱領性文件先后問世，一是以中共中央、國務院名義頒布的《交通強國建設綱要》，二是國務院應急管理部的《應急救援航空體系建設方案》。前一個文件，雖然講的是整個交通業，但關于通航的內容不少，對于通航發展具有重要指導意義。后一個文件則將應急救援作為通航發展的著力點（或稱突破口），繼2010年國務院應急辦牽頭設計的國家航空應急救援體系之后，再次對其做出深化與完善，而且更全面，也更具操作性。

目前，民航局正在“交通強國建設綱要”的指引下，堅持“放管結合、以放為主，分級管理”的促進通航發展的基本思想，進一步深化“放管服”改革，以問題導向，精準施策。而應急管理部，正在針對《方案》的工作內容、階段劃分與任務，分解建設計劃，細化責任分工，確定專項計劃，全力推進實施。

稍感遺憾的是，我感到業內對這兩份文件的關注和學習熱情似乎不太夠，更談不上按文件要求深入研究和部署落實了。而事實上，解決通航發展的困難問題，除了常被提及的幾個“不到位”，如空域改革不到位、法規制度不到位（正在快速改變中）以及安全服務不到位（系統管理能力、督導人力不足、航路航圖空缺等）等以外，認識上的不到位也是客觀存在的。具體地說，應該通過這兩個文件的學習貫徹，一方面逐項解決實際問題，一方面也確應提高認識，核心是通航發展應該更好地融入交通強國建設，通航發展應該更加強調回歸交通運輸的本原屬性。

《交通強國建設綱要》里，規劃了兩個“123”，即：

到2035年，基本建成交通強國。

基本形成“全國123出行交通圈”——都市區1小時通勤、城市群2小時通達和全國主要城市3小時覆蓋。

基本形成“全球123快貨物流圈”——國內1天送達、周邊國家2天送達和全球主要城市3天送達。

其中，涉及通航的內容主要有：加強通用航空器研發，推動低空飛行旅游與通用機場建設，擴大短途運輸市場規模和發展無人機物流。

在“基礎設施布局完善、立體互聯”方面，要推進具備旅游、農業作業、應急救援等功能的通用機場建設，加強農村郵政等基礎設施建設，打造具有全球競爭力的國際海港樞紐、航空樞紐和郵政快遞核心樞紐以及大力發展樞紐經濟。

在“交通裝備先進適用、完備可控”方面，要加強新型載運工具研發，完善民用飛機產品譜系，在大型民用飛機、重型直升機、通用航空器等方面取得顯著進展。

在“運輸服務便捷舒適、經濟高效”方面，要推進出行服務快速化、便捷化。構筑以高鐵、航空為主體的大容量、高效率區際快速客運服務，提升主要通道旅客運輸能力。完善航空服務網絡，逐步加密機場網建設，大力發展支線航空，推進干支有效銜接，提高航空服務能力和品質。要加速新業態新模式發展，深化交通運輸與旅游融合發展，推動……低空飛行旅游等的發展。要培育充滿活力的通用航空及市域（郊）鐵路市場，完善政府購買服務政策，穩步擴大短途運輸、公益服務、航空消費等市場規模；積極發展無人機（車）物流遞送、城市地下物流配送等以及大力發展航空物流樞紐建設。

在“推動科技創新”方面，提出要強化前沿關鍵科技研發，強化汽車、民用飛行器、船舶等裝備動力傳動系統研發，突破高效率、大推力/大功率發動機裝備設備關鍵技術。

還專門規劃了“加強應急救援體系建設”的內容，提出加強應急救援專業裝備、設施、隊伍建設，積極參與國際應急救援合作，強化應急救援社會協同能力，完善征用補償機制等。

而作為應急管理部【2019】89號文，于9月6日發布的《應急救援航空體系建設方案》則明確提出了如下要求：

八大救援任務——空中偵察勘測，空中指揮調度，空中消防滅火，空中緊急輸送，空中搜尋救助，空中特殊吊載，空中應急通信，參加國際救援。

四大建設原則——立足當前，著眼長遠；依托現有，節約高效；統籌布局，優化配置；改革體制，創新機制。

五大能力建設目標——快速響應，區域覆蓋，綜合救援，聯動保障和高效指揮。

四大建設重點——構建應急救援航空指揮平臺，完善應急救援航空網絡，建設應急救援航空關鍵力量，完善應急救援航空保障條件。

按此《方案》，應急救援的任務范圍擴展為八大項。這是迄今為止對“救援任務”最新、最全面的定義（我將其稱為“廣義救援”）。其中，偵察勘測、消防滅火、緊急輸送、特殊吊載、應急通信等任務與多項通航基本作業形成交集，與搜尋救助等傳統任務一起成為“救援”的題中之義，也使廣義救援成為通航的重要業態。正如十年前的建言活動一樣，對于救援在通航發展中的地位與作用，業內外人士正在引起更高程度的關注，并獲得新的共識。

我國是一個疆域遼闊、國民眾多、自然和人文環境十分復雜的大國，航空運輸無疑是戰略性、基礎性、支柱性產業，是提升交通可達性、提供高效率和更好出行體驗與服務的重要依托，是構建“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”的關鍵條件，而這些使命的履行和任務目標的達成，都離不開通航。

我們應再次確認和建立以下認識：民航強國是交通強國建設的重要組成部分，而貫徹新發展理念，發揮民航比較優勢，加快供給側結構性改革，推動民航高質量全面發展，理應包括通航發展。通航是國家交通運輸體系的組成部分，是與公共航運同等重要、具有獨特地位和作用的民用航空運輸的另一支柱。通用航空器在本質上是交通工具，通航發展應該更加強調回歸交通運輸的本原屬性。

以“可達性”而言，它應該既體現在遠距離快速運輸的最適合交通方式上，還應該體現在對地面交通不便地區改善出行條件和特殊場景下滿足需要的交通方式選擇上，而后者就是通航大有作為的空間。通航應以自己獨特的能力和特點，天然地融入交通強國建設、融入交通運輸大系統。

我國的具體國情主要是，人口和資源的地理分布不均衡，人口相對密集、經濟相對發達地區的土地資源十分有限，以及階層間富裕程度差異較大，通航小鎮（主要指非工業以外的其它類別航空小鎮，如旅游式、住宅式、養老式、運動式等，以下同）建設和讓一部分人擁有飛行器、讓少數人先飛起來，雖然也很重要，但在現階段還是小眾經濟，甚至是貴族游戲，難以成為主流需求，也難以成為市場主體。恰相反，應該強調的是，通航是大眾的航空，在“擁有”與“所用”兩者之間，“所用”為上；為盡可能多的民眾提供盡可能多的服務，才是通航發展的主題。

通航飛行器多為小型飛機和直升機，加之多種樣式的無人機的加入，當我們以私人或企業為營銷和推廣對象時，當我們關注私人飛行的樂趣、私密、便捷、效率、安全和尊貴，以少數人為服務對象的時候，當我們大興航空小鎮建設，推動通航“玩”起來的時候，應以更大的熱情重視通航的社會性，積極開發通航的運輸服務功能與價值，尤其要大力發揮其在特殊、緊急情況下的優越性能與獨特作用。

通航要為和諧社會的大拼圖補上遺漏的、但卻十分重要的功能板塊，努力消除因居住地不同或環境特殊，而無法獲取服務和得到救助的狀況，以體現公民生存權的最后保障，以實現通航產業的社會價值。針對復雜環境和不均衡的發展格局，航空特殊運輸、短途運輸亟待加強；針對廣義救援任務的旺盛需求，航空應急救援體系建設及其運用時不我待。“特運”和“救援”應視為現階段通航發展的兩個最基本、最重要的使命。

當我們面對通航市場的成績單，分析未來發展的主要空間時，也可以得到同樣的認識。以2018年年度通航飛行小時為例，仍呈現三分天下的基本格局，即：執照培訓、一般經營（這兩者同屬于經營性）和非經營性（指民航大學、飛行學院、校驗中心等的飛行）各占三分之一。通航發展的重點在于“經營性”，而在“經營性”中，未來發展的主要空間在“一般經營”。

從圖表中可見，在“一般經營”中，主要包括以下業務：

傳統工農作業——航空噴灑（撒）、石油服務、空中巡查（分別超4萬、3.5萬和2.5萬小時）等，仍處核心地位。在無人機加入此類作業后，增長明顯。

應急救援——包含：醫療救護、抗災救援等，有較大增長。如上所述，這是社會文明進步和現代化國家建設的要求，具有巨大的發展空間。

新興作業——包括：包機飛行、短途運輸等。隨著社會化進程加快，該部分作業的地位明顯上升。

ying'gai——如：空中游覽、跳傘飛行、個人娛樂等，正在隨著對個人消費的鼓勵政策而快速增長。

從上述分類分析中，我們可以進一步看到“一般經營”的廣闊前景，尤其是廣義救援以及傳統作業與新興作業，更是通航發展的主攻方向和主要戰場。

令人欣喜的是，一些地方政府和通航企業已經在這些方面做出了探索和實踐，開始取得良好業績。應該向他們表示由衷的敬意。我對通航跟蹤了解不多，但前一段時間，看到山西省的通航規劃，讀到一些有關報道，又略知一點關于金匯通航和江西快線等企業的做法，很受教育和鼓舞。

山西提出了很具體的通航“飛‘起來的奮斗目標，并有不錯的實施成效。金匯通航以醫療緊急救助為主業，完成了在28個省市布局，與1550家醫院建立了合作關系，基本搭建起全國直升機醫療救援網絡；他們采用付費服務機制，包括會員制、商業保險等；2018年營收9.2億，凈利潤2.3億，飛行小時數達11106個，應該說是一個很不錯的成績單。江西快線是一家通勤航空服務公司，2018年4月才成立，4月28日首航，開通了南昌與贛州間通勤航線；公司堅定認為，通勤航空是整體航空運輸體系的末梢與補充，是連接樞紐城市和相對不便/偏遠地區的紐帶，對國家和地區的均衡發展和縮小城鄉差距具有獨特作用；江西快線的經營起步狀況不錯，航線上座率頗高。事實也再次證明，事在人為，路子走對了，天地就會開闊。希望有更多地方政府和更多企業在通航發展的主導方向上，做出更大的業績。

中國航空學會林左鳴理事長在2019世界無人機大會開幕式上的致辭里說道：交通和通訊是人類最重要的兩個生理功能，人類對這兩種重要功能不斷拓展的需求，是人類科技進步重要的原發性驅動力。他回顧了“以蒸汽機的應用為標志和對道路及浮力材料重新定義的近代第一次交通技術革命”，“以內燃機的應用為標志和弗雷德里克·泰勒科學管理對工業生產重新定義的近代第二次交通技術革命”，和“以渦輪發動機的應用為標志和對飛行推進方式重新定義的近代第三次交通技術革命”，并展望了第四次交通技術革命。指出，全新的蓄能電池、油電混合動力推進技術或者全電動力推進技術，一旦應用于通用飛機，將帶來巨大收益和產業突破的前景。這些分析和預判是很有高度，也很有道理的。實際上，在通航特殊使命的履行中，電推進和無人機兩大發展熱點不僅是重要的技術支撐，也完全可能成為新產業的引爆點。

還有一個問題，也值得我們研究與思考，就是美國的通航發展歷程。當今美國的通航擁有很高的水平，這是不言而喻的。但就其自身發展而言，現階段并非處于歷史最好水平。美國通航獲得大發展的歷史時期是在1938年至1978年這40年間，而發展的動因正是交通運輸的旺盛需求。在那段歷史時期，美國的民航運輸業處于嚴格管制的計劃經濟條件下，競爭不充分，價格壟斷，服務水平低，滿足不了民眾出行和經濟發展的需要。而通航由于其特有的靈活性，反而形成價格與服務的相對優勢，于是獲得蓬勃的大發展。

其中，二戰后自1945年始，發展尤其迅猛。除市場驅動的原因外，飛行員、機場等產業供給要素也為其大發展提供了基礎條件。二戰后大批飛行員轉業。加之1944年《美國軍人權利法案》規定，政府要為退伍老兵支付轉業的培訓費用，直接促成飛行員隊伍的擴張，民航運輸業無法容納，導致大批進入通航業。

從1978年開始，到現在，又是一個大約40年的時間，這期間，美國的通航反而陷于持續萎縮。主要原因是，1978年美國民航業實行了“天空開放”政策，大幅放松管制，民航業進入了充分競爭的市場經濟時代。1979年出臺的《統一產品責任法案》，又增加了通用飛機制造商的負擔，引發通用飛行器交付量下滑。通用航空的交通運輸需求逐漸被民航公共運輸所覆蓋，導致了通航交通屬性被抑制。

當然，美國的國家交通體系有其特點，鐵路不發達，他們的通航介乎支線航空和短途非定時運輸之間，當干、支線航空都得到充分發育后，通航業務有所收縮，但給予我們的啟示恰在于，交通運輸是通航的本原屬性，交通運輸需求是促成通航發展的主因。現在我們心目中的發達的美國通航，主要體現在短途特需運輸、應急救援和飛行執照培訓等方面，倒是與我國現在的需求十分接近，而令我們欽羨和神往的通航文化已經成為一種普遍的航空文化、甚至成為一種美國民族精神的象征了，典型如EAA大會。

說到底，通用飛機和所有通用航空器都是交通技術裝備，通航產業本質上是交通運輸業。即使通航成為一種航空文化、成為一種消費品，其本質仍然是作為一種高速的第三維交通工具帶給人們的便捷、舒適和馭風而翔的愜意享受。當通用航空器向高效化、便捷化、經濟化、普及化和大眾化邁進時，當空域管理和安全、服務等不到位問題逐步得到解決時，如果我們能夠根據國情、抓住市場主要需求而有所作為，我國當前尚十分薄弱的通航產業勢將得到較快發展，迸發出強大的經濟與文化力量。

為進一步推動通航事業的發展，我們需要認真學習和貫徹落實兩個綱領性文件，進一步提高對通航業地位與作用的認識，應更加強調通航的交通運輸的本原屬性，分析形勢，認準市場，用務實的工作開創通航發展的新局面，迎接通航發展姍姍來遲、但一定會到來的春天。